▼调整和创新光伏电价政策和机制

我国光伏发电成本在过去几年内实现了大幅度下降，相应的电价水平也持续降低，但电价调整主要考虑既往和当前形势。在光伏产业技术快速进步情况下，电价调整步伐略滞后于光伏产业发展形势和实际需求，造成大型光伏电站市场抢装、赶末班车的效应比较明显，典型如2011年底，2016年上半年也已开始呈现这一趋势。

根据《能源发展战略行动计划（2014-2020）》中提出的目标，2020年要在适度考虑煤电环境成本基础上，实现光伏发电与电网销售电价相当，因此应根据光伏发电成本情况和趋势，建立光伏发电电价逐年调整机制。电价的调整可以考虑多种因素并赋予不同程度的权重，如考虑各资源区或者省市区的发展规模、限电情况，以差异化的电价调整速度适度引导开发企业投资和布局调整。

通过改革项目管理模式，以竞争性方式配置光伏发电项目，适度提高电价在竞争性配置中的权重，促进光伏发电电价水平的下降。此外，结合电力体制改革尤其是输配电改革进程，在输配电改革试点地区，对新建光伏项目实施电补贴机制，逐步推进新建光伏发电参与电力市场。

　▼落实补贴政策，解决补贴拖欠问题

光伏发电的补贴和限电问题是当前困扰光伏产业发展的两大关键因素，尤其是补贴拖欠问题，从下游的市场倒推到上游制造企业，对光伏全产业链都产生影响。2015年由于电网企业调整了电价补贴发放程序范围，光伏补贴拖欠的范围已从单纯为大型荒漠电站转变为大型荒漠电站加上分布式光伏电站，补贴拖欠的影响范围进一步扩大。

当前补贴拖欠的主要问题有两点，一是发电项目获得补贴资格的认定，到目前财政部的第五批补贴项目目录仅发放到2013年8月底前并网发电的项目，意味着其后并网发电的项目一直没有拿到电价补贴，最长的已有两年半之久，并且正在审核中的第六批补贴目录项目计划是在2015年2月底前完成并网发电，意味着仍有大批项目尚在门槛之外；二是补贴资金发放延迟。

总体上，上述两个问题的根本原因在于可再生能源基金与可再生能源电价补贴资金之间存在缺口，且如果保持现有政策条件不变，“十三五”期间资金缺口还将进一步扩大。根据初步统计和测算，不考虑项目是否进入补贴目录问题，2015年前可再生能源补贴资金累计缺口在400亿元左右，其中光伏发电拖欠资金总量在100亿元左右。如果未来可再生能源电价补贴仍全部来源于可再生能源电价附加，考虑2020年风电装机2.5亿千瓦，光伏装机1.5亿千瓦，按照当前煤电、生物发电电价不动，风电和光伏电价逐步达到《能源发展战略行动计划（2014-2020）》中的电价水平，2020年当年可再生能源电价补贴需求约1800亿元，而在当前1.9分/千瓦时的可再生能源电价附加征收水平下，届时应收尽收当年可再生能源资金规模约1050亿元，存在较大差距。因此，拓展可再生能源补贴资金规模和渠道是当务之急。

建议对于电价补贴资金需求存量部分，财政安排一定的资金逐年予以解决。对于增量部分，通过调整可再生能源电价附加水平、尽快推进绿色证书交易等方式解决。此外还可考虑通过环境税、碳交易、化石能源的税费形式提升化石能源的成本，虽然除了碳交易外，这些措施的实施存在不确定性，并且即使实施，“十三五”期间对化石能源成本提升的幅度可能也很有限，但尽早确立相应的机制是基础，将对2020年后保障光伏等可再生能源持续发展起到重要作用。

从解决近期光伏发电补贴问题的措施看，首先是项目获得补贴资格的认定问题，2015年9月国家能源局颁布了《关于实行可再生能源发电项目信息化管理的通知》，希望通过信息化的管理来替代目录资格的审核，即对于可再生能源发电项目，在国家指导规模范围内，经过正常的核准或备案、建设验收、并网售电，就自动获得补贴资格。如果资金持续性问题和补贴资格认定问题解决，补贴资金发放延迟则迎刃而解。