近半个月间，素来低调的国家开发银行（下称“国开行”）突成热议话题。就在获得央行近万亿元注资激起涟漪后几天，又获银监会批建了一个副部级豪华规格的“中国版住房银行”——住宅金融事业部，搅皱了银行业的一池春水，让原本就眼馋其特殊身份的商业银行们更加羡慕嫉妒恨。甚至业内有人非常情绪化地批评说，国开行的商业化改制在“开倒车”。

事实上，今年以来，关于转型商业银行刚满7年的国开行正悄然推动回归政策性银行的报道时有耳闻。而据《中国经济周刊》从金融界多种渠道求证的消息显示，一直享受着或隐或现的政策关照的国开行并没有打算回归政策性银行。

不过，踏足商业之旅的国开行也的确经历着七年之痒：据不完全统计，过去数年间，它向盛极而衰的光伏行业提供的授信额度至少达到2500亿元。而它在陨落的光伏“双星”赛维LDK和无锡尚德上的两笔赔本买卖则可能交付了近50亿元的天价“学费”。

“政”“商”之间

从官方公布的发展脉络看，1994年成立的国开行是在2007年开始市场化探索的。这一年国务院明确提出政策银行转型商业化，并将国开行作为政策性银行改革的先行者。2008年成了国开行脱胎换骨的元年：当年3月改革实施总体方案获批，12月整体改制为股份公司并完成了挂牌。

在此之前的1994年到2007年13年之间，只有最初的4年是作为完全的政策性银行，此后经历了8年多开发性金融的阶段。所谓开发性金融，定位正是介于商业性金融和政策性金融之间。

“在1998年以前，国开行的主要资金都是来自财政融资的，不是真正意义上的银行，只是政府的转贷机构，我们称‘第二财政’。当时有财政托底，企业拿到贷款也都认为是国家拨付的资金，不是从银行获得的授信。”一位从业超过25年的银行资深人士对《中国经济周刊》分析。

到了开发性金融阶段，国开行的角色发生了微妙的变化。“国开行这时开始对国家推荐的所有贷款项目进行审核，不再是‘逆来顺受’，虽然国家还是有主导和指引的。”上述资深人士透露。

该人士还认为，如果不是因为加入WTO之后的金融环境变化，国开行可能不会主动贴上“商业化改制”的标签，也就没有了2007年以后“模棱两可”的商业化阶段。

“其实在2000年以后，国开行背靠国家特殊资源、拥有国家主权信用背书的身份就常常被国内其他商业银行批评。到了2007年，最重要的背景是中国加入WTO的五年保护期结束了，我们国家必须对国际社会兑现当初关于降低金融等行业保护壁垒的承诺，所以最后就决定保留农业发展银行和进出口银行作为政策性银行，而把本身业务就更市场化的国开行改制作为一种履约的诚意。”


深涉光伏产业

然而，在市场洗礼中，国开行的“商业化手段”似乎未得到充分认可。《中国经济周刊》调查发现，至少在近几年对光伏行业的持续投入中，国开行受到了“押错宝”的质疑。

2007年以前光伏行业还籍籍无名，从0到2000亿的产值，光伏行业的从无到有几乎是贴合着国开行的商业化脉络。而在之后的5年间，国开行正是这场新能源狂潮中，银政企“三位一体”同盟中的中坚。

据公开资料显示，2008年，刚刚挂牌商业银行的国开行就出于“规划先行”的战略考虑，开始深度介入境内和境外大型光伏并网电站融资。仅仅2007至2010年短短三年，该行就大手笔向多家光伏产业巨头承诺高达2500多亿的授信，业内无出其右者。

公开资料显示，天合光能、英利绿色能源、晶澳太阳能等光伏企业从国开行拿到的授信额度都高于300亿元，而在2011年以后轰然倒塌的光伏巨人赛维LDK和无锡尚德当时也分别拿到了600亿元和500亿元授信额度。

也正是这两家公司给国开行上了残酷一课。在两家公司后来公布的债权人名单中，都能看到国开行冲在前面的身影。据赛维LDK公开资料，2011年3月末已经使用的国开行授信额度达到了27.48亿元。而从2011年6月开始，赛维LDK开始了连续18个月的业绩亏损，一度面临破产的风险。

无锡尚德年报披露的银行长期授信中，国开行同样连续多年榜上有名。据媒体报道，当2013年底，无锡尚德宣布破产重整时，接盘的顺风光电所发布的重整方案显示，国开行以23.72亿元的债权位居银行业债权人之首。

国开行在光伏行业交的学费很可能不止于此。在2011年警示产能过剩之后，全行业经历了过山车式的大崩溃。记者从国开行宁夏分行获悉，在2005至2011年间，该行累计向新能源领域承诺贷款188.4亿元。截至2011年底，宁夏分行在新能源领域贷款余额达到了163亿元，占到该行贷款余额总额的32%，其中对太阳能光伏发电的支持还曾作为系统内的范例被加以复制推广。

国开行一位内部人士告诉《中国经济周刊》，这些贷款几乎都是中长期贷款，“传统商业银行的中长期贷款占比一般也就50%左右，国开行要达到90%以上，虽然光伏产业今年有点回暖迹象，但肯定要为当时的冲动买单。”

“银政合作”模式

一家国有商业银行公司信贷部主管告诉《中国经济周刊》：“国开行之所以会看好光伏行业，根源在于多年来该领域企业和地方政府的深度捆绑，赛维LDK、无锡尚德原先都算是‘红顶企业’，国开行这种开发性金融的根基原来就建立在地方政府信用之上，实施方式往往就是银政签署合作协议。”

“近几年国开行其实在客观上帮助扩大了地方政府融资平台规模，比如向城投公司发放城市基础设施等项目的贷款。这种贷款项目大多是借款人和实际使用人分离的，这种运作模式的弊端就是对政府信用过度依赖。”这位主管如是解释。

盘点国开行年报可以注意到，国开行直接支持地方政府的贷款项目非常多。比如与重庆基础设施相关的贷款投放被单独列出：2010年，该行曾支持重庆“二环八射”项目建设的贷款余额为人民币337.39亿元，对项目的累计承诺贷款达到506.83亿元；2009年，为支持重庆轻轨项目3、6号线项目承诺的贷款为111.9亿元。

公开资料还显示，截至2012年3月底，国开行已累计向河南省投放信贷资金3100亿元；截至2011年末，国开行累计向四川省发放贷款3689.7亿元，支持当地建设项目达2956个；国开行贵州分行成立10年来则累计向贵州发放过贷款1200多亿元。

“说它是商业银行，其实潜在的政策红利从来没有终止过，说它是政策性银行，它至少一半的资产又来自从商业银行‘抢’来的项目。”上海某股份制银行一位监事的这一评价，透露出作为竞争对手的不满，抑或是羡慕。

记者查看国开行公布的2013年年报，贷款余额主要行业分布中，公共基础设施、公路、电力、铁路、石油石化、煤炭、农林水利和邮电通信行业加起来占到了接近70%。近年来见诸报端的信贷投向包括了南水北调、国家石油储备、高速公路网、北京奥运会、上海世博会等一大批国家重点项目。在银行圈内，国开行还被公认为城镇化融资主力，其保障房贷款占到全国的半壁江山。

不过，对于国开行的这种银政合作以及重点项目投资，也有不少专家认为不应该过度批评和质疑，因为这符合国开行不同于一般性商业银行的定位和职责。

记者在采访中还得知，银行同业近来对国开行议论最多的当属棚改项目。2013年年中，国开行获得财政部特批的1000亿元额度软贷款，专项用于支持棚户区改造。据悉，软贷款通常由政府财政资金支持，政策性金融机构承担，相当于财政的延伸，与一般商业银行贷款不同，除了贷款利率优惠，软贷款还可以用作项目资本金，类似于股权投资，可以回收再贷，相当于放大了杠杆。这对于仍然受信贷规模限制的传统商业银行来说，显然很受刺激，也颇为眼红。

而在国开行住宅金融事业部获批前夕，银行业内又有消息称，国开行获得了央行3年期1万亿元的抵押补充贷款（PSL），用来支持住宅金融事业部的棚改专项贷款，利率或低于6%。但此消息并未得到证实。

国开行回归政策银行的传闻或许很不靠谱。但对于坐拥8万亿元资产体量的国开行来说，未来或将依旧在开发性金融这条界于政策性金融、商业性金融之间的道路上前行。